如何走好粤港澳合作区创新发展之路？

近日，中共中央、国务院相继印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，赋予广东新的重大机遇、新的重大使命，具有里程碑式的意义。

迈向深度合作区，如何走好创新发展之路？

10月29日，由广州市社科联、暨南大学、南方日报社共同主办的广州新观察学术圆桌会议上，来自各界的专家学者深入探讨高质量推进粤港澳合作区创新发展的实施路径。

与会专家认为，两个合作区为广东进一步深化改革开放提供了战略支撑，应以此为契机探索体制机制创新，优化区域发展格局，进一步拓展城市群和都市圈的辐射能力，带动周边乃至全省共同发展。广州要积极参与两个合作区的建设，为做强区域发展的“多核”格局作出“广州贡献”。

区域治理从协同走向共同

“区域治理进入到全面对接与深度合作新时代。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授、大都市治理研究中心主任唐亚林从现实发展中观察发现，当代中国的改革开放进程，经历了一个从平面化到立体化的空间演化过程，并进入到以中心城市和都市圈为引领的城市群中国时代。

唐亚林称之为“都带群区路”的现代化空间布局格局，即大都市圈发展格局、跨域经济带发展格局、跨域城市群发展格局、区域发展格局与跨国经济文化带发展格局相互联通、贯通与叠加。

“这是‘决策—执行’高效互动模式下的主动对接式区域合作模式的生成，其背后形成了区域治理的复合创新动力体系。”在他看来，以国家重大发展战略的规划为引领动力，以一体化区域多层次多领域多专题的共识为协同动力，以一体化区域核心城市的主动作为与周边城市主动对接的为互动动力，跨区域治理将从协同走向共同。

从长三角区域治理到粤港澳合作区创新发展，都将变革治理的制度体系与实践模式。唐亚林认为，在统一的共识引领和相应的机制安排下，区域治理将实现“四新”模式的成长。“通过新型项目、新型任务、新型空间、新型模式、新型绩效的提升，创聚新优势、创建新平台、创立新体制、创造新动力，通过治理体制的变革撬动区域服务、治理和发展，为未来的合作区发展探索示范引领。”唐亚林说。

目前，粤港澳大湾区建设取得了阶段性成果，合作共享由理念走向实操，资源配置和利用统筹力度不断加大，产业协同发展逐步形成互补态势。

作为广深港澳科技创新走廊的北极点，广州开发区是粤港澳大湾区的湾顶明珠，在建设大湾区国际科创中心过程中探索了许多经验做法。“特别是强化和新加坡的区域合作，创造‘知识城经验’，推动项目发展治理日趋向好。”广州开发区党委委员、管委会总经济师顾晓斌介绍。

“但目前大湾区协同创新生态仍存在封闭性、同质化等问题，亟待优化。”顾晓斌说，如政府部门之间交流少，缺乏思想上的碰撞和行动上的协同，部分地区和领域还存在同质化竞争和资源错配现象，城市间各自为政、分工不明，形成不了合力。

顾晓斌表示，塑造国际一流区域协同创新生态，要推动政策共享、科技共兴、产业共链、园区共建，推动开发区、合作区、自贸区等政策互认互通、先行先试，大科学装置、设施互相开放、深入合作，协同布局一批重大科技基础设施，共建国际化科技成果转化基地和高水平协同创新平台。

“强核扩圈、内聚外连”的新格局

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提到，坚持极点带动、轴带支撑、辐射周边，推动大中小城市合理分工、功能互补，进一步提高区域发展协调性，促进城乡融合发展，构建结构科学、集约高效的大湾区发展格局。

“粤港澳大湾区在空间布局上是进行非均衡的梯度推进，近年来一系列重大举措相继推出，其实质就是推进形成‘强核扩圈、内聚外连’的区域发展新格局。”广东省政府特聘参事，原广东省委党校副校长陈鸿宇认为，无论是推动“一核一带一区”协调发展，还是广深“双城联动”，抑或是建立“双核+双副中心”联动机制等，都是围绕着把核心做强、把组团做大、把圈做紧密。

按照弗里德曼的“核心-边缘”理论，区域经济一体化的演化格局要经历由集聚，到扩散，到再集聚，由单体城市（单核）到城市集群（多核），再到大都市区（多圈多核的一体化）的进程。“世界所有一流湾区包括粤港澳大湾区，都是按照这样的轨迹形成、巩固和扩张，多核、多圈、叠合、共生也成为了区域发展的新特征。”陈鸿宇说。

陈鸿宇进一步解释道，核心城市是带动区域发展的发动机，但当单一核心已经不足以承担世界级城市群共同发展所需要的复杂功能时，多核心格局将会在竞合中逐渐形成。同时，湾区内外市场、交通、信息三层网络的有机聚合，使得湾区的产业集聚和城市集聚产生“放大效应”。

因此，陈鸿宇表示，“强核扩圈、内聚外连”就是要以努力淡化行政边界、做实主体功能区为取向，以加快促进各类资源要素在大湾区和“核—带—圈”内外的流转为抓手，增强中心城市和城市群的经济辐射带动能力，构筑全省高质量发展的动力系统。

“构建以都市圈为核心的城市协同网络体系是未来我国区域经济发展的方向。”中交城市投资控股有限公司副总经理蓝志威同样认为，都市圈发展具有“小分散、大集中”特点，通过“圈”与核心城市的结构调整和再平衡，提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性。

蓝志威建议，应提高核心城市能级，促进“广深双城联动”转化为“广深双圈联动”，打造横琴、前海、南沙等重点产业集聚区，借助多层次交通基础设施网络，加强粤港澳大湾区城市群网络核心城市联结，构建提升本地、带动区域、引领全球的多层次、立体化的产业网络，助力形成湾区经济高质量发展新引擎。

广州要成为“锚”

横琴粤澳深度合作区实施范围为横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，总面积约106平方公里，是澳门陆地面积的3倍多。可以说是，再造一个“新澳门”。

“横琴的发展已经到了一个新阶段，建设深度合作区必须要有新突破。”广东港澳经济研究会会长、广东省社会科学院港澳台研究中心主任任志宏说。

在他看来，首要的是对接法律规则，推动规则衔接、机制对接，建设制度冲突协调区，在金融、税务、通关等领域创新处置模式。其次要加强与内地合作，再次要推动澳门经济多元化发展，促进高科技、中医药、文旅、现代金融等产业做大做强。“特别是中医药产业，应设立相关监管机构，推动企业在澳门注册，在横琴生产，在全球销售，让澳门和横琴的中医药产业与世界无缝接轨。”任志宏说。

“前海实现了从概念到模式的蝶变。”中国（深圳）综合开发研究院自贸创新研究中心主任余宗良概括了前海从边缘到中心的历程：从一片滩涂变滨海新城，从不毛之地到价值高地，从单一治理走向协作治理，从政策洼地走向制度创新高地。

如今，按下“升级键”的前海又该往何方？“前海的升级带来了新定位、新空间。”余宗良认为，未来发展产业也要升级，应着力构建制造业和服务业协同发展的现代产业体系。同时，形成联通港澳的现代服务业发展体制机制和科技创新体制机制，让跨境政务服务便利化、服务贸易便利化、金融市场和金融开放，支持香港经济社会发展。

“前海应推动全面深化改革创新和对外开放齐头并进、相互促进、相辅相成，参与构建双循环新发展格局。治理模式也要从功能区走向‘功能区+行政区’，统筹发挥两种体制优势，调动各方面的积极性。”余宗良说。

横琴、前海两个合作区建设带来的重大利好同样也是广州的发展机遇。“广州是粤港澳大湾区和广东、华南‘强核扩圈、内聚外联’的‘锚’。”陈鸿宇说，要发挥首位枢纽、连通、平衡、决策、指令功能，树立“锚”思维，确立“锚”格局。着眼于自身和外部之间的双重联系，协调好“硬与软”“密与疏”“远与近”“产与城”四重关系。

陈鸿宇认为，广州要成为“强核”的主体，尤其是要成为横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区、香港北部都会区的建设主体。同时，在广深联动发展时，要找到双方共同利益的最大公约数，拓宽空间视域，向外看，向外走，形成“强强共生”机制，并更主动积极推进广佛同城化建设，做强“广佛组团”。

“广州都市圈是全省建设五大都市圈的标杆和关键，未来更是要由广深‘双圈’联动和‘双核+双副中心’机制，走向‘四联动’，唱响广东区域发展的协奏曲。”陈鸿宇说。

记者周甫琦