广东：率先探索启动立法工作 制止餐饮浪费

《反食品浪费法》施行至今已有一个多月。如今，走进广东实验中学的学生饭堂，随处可见“光盘行动”的宣传标语。每到就餐时段，“学生文明就餐监督员”就会上岗，对浪费行为进行提醒和劝阻。

早在去年，一场围绕“制止餐饮浪费”的立法行动在“消费大省”广东推开，各地接连出台相关法规——

2020年10月28日，《广州市反餐饮浪费条例》表决通过，成为广东首部制止餐饮浪费的地方性法规;

次日，深圳人大通过关于修改《深圳经济特区文明行为条例》的决定，增加反对餐饮浪费条款;

11月27日，省人大常委会会议表决通过关于制止餐饮浪费的决定;

12月25日，茂名人大作出关于制止餐饮浪费的决定……

随着各地加快出台相关法规，广东从上到下逐步构筑起反餐饮浪费完备的法律体系。

率先探索启动立法工作

在我国现行法律中，虽然有一些关于制止食品浪费行为的原则规定和要求，但依然比较分散，缺乏系统性、针对性、集成性。

作为国家级基层立法联系点，江门江海区人大早前在提交全国人大常委会法工委的调研报告中认为，由于缺乏有力的法律法规制约食品浪费行为，相关部门在执法中面临无法可依的窘境。

对于广东而言，由于人多地少、粮食自给水平较低的情况更为突出，加大力度约束食品浪费行为更有现实意义。

目前广东耕地面积较少且后备资源有限，大幅增加粮食生产面积的难度大，从现阶段粮食品种和栽培技术条件看，粮食增产空间有限。同时，粮食消费刚性需求持续增加，节约粮食、反对浪费势在必行。

因此在去年中央对制止食品浪费作出部署安排后，广东率先探索启动反食品浪费的立法工作。

省人大常委会法工委副主任陈永康曾参与决定起草工作，他透露，在征求意见时，全国人大常委会法工委认为广东有制止食品浪费的传统和文明餐饮的习惯，立法难度不大，障碍不多，鼓励广东率先就制止食品浪费立法。

去年8月，省委常委会明确提出“要抓紧推进立法工作，着手研究制定制止餐饮和粮食浪费的地方性法规”。省人大常委会党组明确省市协同推进制止食品浪费立法，并由省人大常委会牵头成立工作专班开展决定起草工作，同时做好我省其他相关法规的制定和修改。

与此同时，作为特大城市和消费中心，广州、深圳也同步率先将制止食品浪费纳入立法或修法计划。

盯住消费端入手实现

“小灵快”立法

由于食品浪费涉及多个环节，由何切入是省市立法都亟待解决的第一个问题。

“规范食品浪费哪个环节是难点。”省人大常委会立法咨询专家、广州市人大常委会社会建设委委员徐嵩表示，在推进制止食品浪费的立法中，广州选择瞄准消费环节，“我们认为最大的浪费在餐桌上，只有把消费端管住，才能起决定性作用。”

根据省消委会去年在全省开展的“节约餐饮消费调查活动”结果显示，在广东，包括大型餐馆宴请聚会类型的平均浪费率高达38%，1/3的学生盒饭有浪费现象。

在陈永康看来，单纯对准餐饮加以规范，因内容比较单一可由决定涵盖，从而实现‘小快灵’立法。因此在出台的决定中，加强餐饮浪费的治理成为重点。

在省和广州颁行的法规中，均对餐饮行业经营者明确义务，并对单位食堂、校园食堂等餐饮浪费问题较为突出的场所予以专门规定，广州还设定了相应的罚则。

而针对消费者的行为，相关法规则倾向以倡导性规定为主。陈永康认为，将制止餐饮浪费上升到法律层面，一方面能够有效提高公众关注度，传承勤俭节约的美德和倡导良好的饮食文化，另一方面对餐饮经营者形成一定义务，提供执法依据。

另一个得以理顺的是监管机制——餐饮浪费行为应当谁来管。长期以来，商务部门和市场监管部门都是餐饮行业的主管部门，但是职责分工并不明晰。陈永康介绍说，在广东的立法中，对两个部门的职责作出划分，明确商务部门负责研究制定政策，市场监管部门负责监督餐饮经营者，处罚相关浪费行为。

创新建立临期食品处置

对接机制

在推进先行先试立法中，广东及有关地市也及时把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的经验和特色做法上升为法规规范，成为全社会共同遵循的规则。

比如针对近年来网上大量传播的“吃播”行为，省市法规都明确禁止宣扬散播“量大多吃、暴饮暴食”的内容，这在后来出台的反食品浪费法中也有明确规定。

另外具有创新意义的是规定了关于临期食品处置的内容。其中，广州在立法中明确在保证食品安全和质量的前提下，餐饮服务经营者可以将临近保质期的食品通过打折、特价、买赠等方式销售，或者捐赠给社会福利机构、慈善机构等公益性组织。

陈永康介绍，在决定起草过程中，省人大常委会外事工委协助专门汇编了三期域外制止餐饮浪费立法的专题资料，其中就有关于各国食品捐赠规定的介绍。

经过反复讨论后，此次决定最终增加“民政部门应当建立捐赠需求快捷对接机制”的相关规定。这是当时广东所特有，后来也在国家制定反食品浪费法时被吸收。

“吃不完打包”是不少老广的餐饮习惯，广东及广州在立法中也及时将之吸纳其中。

其中，省决定要求经营者必须提供打包服务，并且鼓励提供免费餐盒和分餐服务。广州的条例规定，餐饮服务经营者在消费者用餐后应提示打包剩余饭菜，配备卫生环保的餐盒、餐袋等用具，提供打包服务。拒绝提供且拒不改正的，最高可处一千元以下罚款。

专家建议加快制定配套文件

反餐饮浪费的法律体系逐步建立后，如何让每一条规定落地见效，成为立法者和学界关注的焦点。

目前决定对餐饮经营者及网络餐饮服务平台未履行制止浪费义务、宴席或者团体用餐造成浪费、媒体网络宣扬吃播、公务活动用餐成浪费等四种行为明确了法律责任，但考虑到广东各地经济社会发展水平不一、民俗风情各异，陈永康表示，决定只对相关法律责任作原则性、指引性规定，具体的处罚标准和幅度交由各市作出具体规定。

在广州的条例中，这些餐饮浪费行为的处罚种类和范围得到明确。比如误导、诱导消费者过量点餐的，条例规定由市场监督管理部门责令限期改正，给予警告;拒不改正的，处以一千元以上一万元以下罚款。

徐嵩建议，除了立法外，有关地市还应加快制定法规的配套性文件及执法自由裁量权清单，明确具体处罚标准和幅度，“可以根据经济发展和客观情况及时调整，程序也比较简单，更有助于法规落地执行。”

作出决定只是第一步，今年该决定已被列入省人大常委会执法检查项目，将与刚出台的《反食品浪费法》一道，纳入联合检查之中，借此评估条文的执行效果，真正推动落地。