多城市构建城市更新政策体系 立法解决堵点问题

7月21日，《广州市城市更新条例(征求意见稿)》结束向社会公开征求意见。征求意见稿提出，立法目的是“为了规范城市更新活动，优化城市空间布局，完善城市功能，转变城市开发建设方式，改善人居环境，传承历史文化，提升城市品质和城市发展质量”。

7月27日至29日举行的上海市十五届人大常委会第三十三次会议，对《上海市城市更新条例(草案)》进行审议。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，实施城市更新行动。在研究多地城市更新方面推进情况后，全国人大代表、西安广播电台播音部主任孙维发现，随着全国城市化进程的不断加快推进，城市更新作为一项重大而复杂的系统工程，现有的管理方式已远远不能满足未来高质量发展的要求。

“缺少统筹推进机制、缺乏系统性谋划、协调融合度不高、任务分工片面、利益分配不完善等问题，势必影响这项工作的实施进展。”孙维在接受《法治日报》记者采访时说。

为进一步推进城市更新有机有序有效开展，深圳、上海、广州已先行一步，对城市更新进行立法。

“城市更新行动的高质量推进，离不开法治保障。近年来，很多城市都在实施城市更新行动。考虑到这些城市的发展程度、实际情况都有所不同，当下不宜在国家层面进行立法，而是由设区的市结合自身实际进行立法，运用法治思维和方式解决城市更新工作中的痛点难点堵点问题。”华东政法大学副教授孙煜华说。

多城市构建城市更新政策体系

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。

对于实施城市更新行动的原因，住房和城乡建设部有关负责人指出，一方面，城市建筑和设施逐步自然老化，一些原有建筑标准已经落后，需要改造调整增强安全性;另一方面，一些城市原来的功能布局、建筑设施、空间环境也不再适应居民更高的生活需求，需要通过城市更新提升人民群众的获得感幸福感安全感。

据《法治日报》记者不完全统计，目前，已有北京、上海、深圳、广州、厦门、天津等近20个城市在城市层面的“十四五”规划纲要中提出要实施城市更新行动，积极推进老旧小区、棚户区、城中村等改造进程。

随着城市更新的不断发展，越来越多的管理办法、实施细则等政策文件陆续发布，多个城市因地制宜构建城市更新顶层政策体系。例如，北京发布《关于实施城市更新行动的指导意见》、重庆发布《重庆市城市更新管理办法》。值得注意的是，《深圳经济特区城市更新条例》于今年3月1日起施行，深圳成为我国首个针对城市更新进行立法的城市。

老旧小区改造是重要组成部分

7月22日，北京市住房城乡建设委主任王飞在“市民对话一把手·提案办理面对面”全媒体直播访谈节目中首次披露，到2025年末，全市力争基本完成约1亿平方米老旧小区改造任务，同时要实现加装电梯1000部以上。

作为城市更新的重要组成部分，老旧小区改造行动已经在多个城市开始推进。此前，住房和城乡建设部已在广州等15个城市启动城镇老旧小区改造试点。住建部发布的数据显示，2020年，全国新开工改造城镇老旧小区4.03万个，惠及居民约736万户。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要以专栏形式提出，城市更新包括完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。

但老旧小区的改造，推行起来并不容易，除了要解决设施老化、电梯安装难、停车难等问题，还要解决资金来源等问题。对此，深圳、广州等地在立法时作出了相应的制度设计。

《广州市城市更新条例(征求意见稿)》从四个方面加大了对城市更新微改造的支持力度：针对微改造项目挖潜空间难、审批许可难、资金筹集难等瓶颈问题，提出一系列解决措施;可以通过项目组合实施解决老旧小区改造的资金问题，并应当优先实施老旧小区改造项目，以提高居民生活品质和补齐民生短板;涉及用地以及建筑功能业态转换的，通过制定正、负面清单进行管理;鼓励微改造项目实施节能改造提升建筑绿色低碳水平，采用可再生能源技术开展绿色化改造。

“老旧小区改造，是城市更新行动中的重要内容，其中又以危房改造最为重要。对于政府而言，这是城市更新中的头等大事，事关人民群众生命财产安全，应当主动担当，可以采取土地置换等方式充分调动社会资本的积极性，全力做好这项民生工程。”孙煜华说。

有效破解城市更新搬迁难问题

城市更新是盘活存量土地，实现土地资源节约集约利用的重要手段。但在城市更新行动推进的过程中，搬迁一直都是一块难啃的硬骨头，“只要一户不同意，城市更新项目就停摆”的难题，经常让城市更新项目陷入缓慢甚至停顿的状态。

《深圳经济特区城市更新条例》创设了“个别征收+行政诉讼”机制——旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于95%，区政府可以对未签约部分房屋实施征收。被征收人不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。这被业界誉为“钉子户”解决机制，有力破解城市更新的拆迁难题。

《广州市城市更新条例(征求意见稿)》提出，有序开展城市更新搬迁安置，确保安置到位。同时，为确保大多数人的利益得到保障，征求意见稿设计了相关制度，将争议纠纷解决方式纳入法治轨道。

孙煜华指出，城市更新改造是城市规划实施的组成部分，是对城市整体空间与土地价值的重构。开展城市更新的目的，是为了不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施。通过立法的方式，有效破解城市更新搬迁难问题，有助于保障多方主体权益。

畅通表达渠道调动多方积极性

近年来，孙煜华一直在关注城市更新行动，他注意到，深圳、广州等地在制定城市更新条例时，既有内容一致的地方，也注重结合本地实际作出有针对性的规定，“例如，深圳和广州在立法时都是在坚持政府统筹的前提下，以市场化模式推进城市更新，但在具体做法上结合了各自的经验”。

孙煜华说，广州的集体经济发展水平比较高，因此，广州在立法时注重发挥集体经济的力量，来解决城市更新中的诸多难题。例如，征求意见稿第四十四条第一款规定，项目实施方案生效后，农村集体经济组织可以依据《中华人民共和国土地管理法》报经原批准用地的机关批准收回集体土地使用权。

“深圳、广州在进行城市更新立法时，都秉持了一个原则——政府在牢牢掌握城市规划权的基础上，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分调动各个方面的积极性。”孙煜华说。

中国人民大学法学院教授刘俊海认为，实施城市更新行动，对不断满足人民群众日益增长的美好生活需要具有重要而深远的意义，因此，在通过立法的方式规范城市更新行动时，有必要对公众参与的方式作出规定。

坚持民生优先、共治共享，也是地方在进行城市更新立法时所坚持的重要原则。例如，《广州市城市更新条例(征求意见稿)》设立了权益保障专章，对村集体、村民、居民、利害关系人等权益作出细化规定，保障其合法权益，畅通意见表达渠道，妥善处理群众利益诉求。