深化农村土地制度改革 处理好土地增值收益分配关系

土地是联结城乡的重要纽带和关键要素。建立健全同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，将其创新优势转化为经济治理效能，有利于推动高标准市场体系建设，畅通城乡经济循环，助力经济高质量发展。

今年以来，新版《土地管理法》实施，完善要素市场化配置改革相关政策文件陆续出台，但农村集体经营性建设用地入市制度在前进路上仍面临诸多矛盾和挑战。目前看，要着重处理好以下几方面关系。

处理好地方土地出让的利益关系。在一定程度上依靠土地出让收入、土地融资搞建设，已成为不少地方的惯常模式。农村经营性建设用地入市后，建设用地供给主体将变为政府和集体并存，将对国有土地使用权一级市场造成冲击，进一步影响地方政府融资能力。如果不能减少地方政府对土地出让收入的依赖，农村集体经营性建设用地入市制度的适用空间将受到“挤压”。对此，应尽快制定具体的土地征收公共利益认定标准，建立土地征收目录清单，堵住以土地规划权替代土地征收权等漏洞。

处理好城乡产业争地关系。有限的建设用地资源，是优先用于发展农村产业，还是优先用于发展城市产业，从不同视角出发，往往会作出不同选择。地方政府往往更愿意把土地要素用于生产收益高的行业。但是，不坚持农业农村优先发展，没有更多生产要素向乡村流动和汇聚，城乡发展不平衡的矛盾就难以缓解，“四化(工业化、信息化、城镇化、农业现代化)同步”就难以实现，乡村振兴这篇大文章也难以写好。目前，农村新产业新业态不断涌现，重塑乡村发展产业体系有条件也有空间，关键在于利用好集体经营性建设用地，推动乡村一二三产业融合发展。

处理好存量与增量用地关系。农村集体经营性建设用地存量规模涉及对入市潜力的判断，目前农村宅基地空置率较高，且伴随城镇化进程“人地分离”现象将会更加普遍。从长远看，农村集体经营性建设用地入市政策，应当坚持存量优先、兼顾增量原则，统筹推进农村集体经营性建设用地入市与农村宅基地制度改革，提高国土空间利用效率。对此，应加快建立健全农村存量建设用地的盘活机制，着力畅通农村闲置宅基地和废弃集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地的入市通道。

处理好土地增值收益分配关系。在允许农村集体经营性建设用地直接入市情况下，理顺收益主体和收益分配关系就成了难以回避的问题。对此，应加快构建适合国情并兼顾国家、集体和农民的土地增值收益分配体系，建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排，因地制宜设置合理增值收益比例。规范农民集体土地收益的内部分配关系，防止集体经济组织内部少数人非法处置、侵占集体经营性建设用地入市收益。财政部、原国土资源部曾出台过关于农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法，明确规定政府通过调节金分享入市土地增值收益及具体征收比例等。此后，各试点地区从本地实际出发出台了调节金征收比例，农村集体经营性建设用地收益分配机制正在逐步规范。从试点成果看，国家、集体、农民三者之间完全有可能在深化农村土地制度改革中实现互利共赢。

(作者系国家发展改革委经济体制与管理研究所副研究员)