上海：城市数字化管理的新常态

安装有8个全景智能摄像头的巡查车沿着街道缓缓行驶，镜头扫视过街面，如捕捉到跨门经营、占道等违法情况，会迅速拍照并上传至上海浦东新区城市管理行政执法局(下称“浦东城管执法局”)指挥中心审核中台。半小时内，经人工审核后的处罚通知以派单形式送达该辖区执法人员，同时通过短信告知违法当事人。

当场整改、线上缴纳罚款、确认销案，完成整个流程最快只需要2小时。而仅仅就在几个月前，这一过程还至少要耗费半月有余。

今年，上海浦东首次实现了街面秩序管理的全过程零接触“非现场执法”，这意味着，城管执法人员再无需依靠无休止的人工“扫街”、与店铺经营者“斗智斗勇”等传统方式来维护街面环境秩序。“探头站岗，鼠标巡逻”，成为城市数字化管理的新常态。

从零开始搭建数字化基石

在浦东城管执法局局长张立新看来，数字化转型是城市治理的大势所趋，“特别是在浦东新区首批试点国家综合配套改革、施行管执分离的背景下，浦东城管执法局近年来不断扩大执法领域，迄今已承担了包括环保、水务、交通、燃气等19个领域的多达1800余项执法事项，在只有1800余名执法队员的情况下，如何让城市治理既兼顾全面，又能不断深入细化，全面加速向数字化‘智’理转型就显得十分迫切。”

2020年初，浦东城管执法局开始“下决心进行数字化改革”。“浦东新区是中国改革开放的试验田，浦东城管执法局理应在数字化转型上先试先行，做出示范。”张立新说。

事实上，作为上海城市数字化转型的先行者，浦东新区早在2017年便组建城市运行综合管理中心，经过3轮迭代，如今已形成了覆盖综合执法、公共安全、建设交通、应急管理等七大领域的“城市大脑”。而浦东城管执法局要做的，是在此基础上，进一步激活“大脑”的细胞，让其触达城市的神经更加精准、敏锐。

摸着石头过河并不容易。第一难便是如何采集有效数据，搭建智能化的“基石”。

“一是数据来源分散、协调难度大;二是管理部门的数据通常难以满足执法的业务需求，例如商铺注册地和经营地不一致，实际负责人和法人不一致等，难以确定违法主体;三是很多执法对象动态变化频繁，这都会使执法闭环难以达成，”浦东城管执法局信息指挥中心信息科科长钱佳敏说，“这就迫使我们必须从零开始，建立自己的数据库。”

张立新坦言，新冠疫情防控初期，执法队员利用自行开发的小程序，对沿街商铺进行了较为详尽的信息登记，实现了数据的初步收集。在此基础上，执法队员又经过两轮实地核实和数据完善，历时半年，建立起了一个涵盖浦东4万余家商户、以经营者真实完整信息为核心的精准庞大的数据库。

“以拥有基础信息动态维护机制的大数据库、由100多个固定探头和20辆城市管理巡查车组成的视频资源网、具备人工智能分析技术的智能算法仓为基础，街面秩序由此成为浦东城管执法局设立的首个‘非现场执法’场景。”浦东城管执法局办公室主任、信息指挥中心负责人袁星超说。

严谨设计线上执法“闭环”

但要在线上形成一个合法合规、逻辑清晰、具备可操作性的执法闭环，绝不是将线下流程“搬”到线上那么简单。

“首先整个流程设计必须要以法律为基础，每一个环节都要有法可依、有据可循，因此我们以《中华人民共和国行政处罚法》为基准，根据执法实际情况，构建执法标准和证据链条，利用科技手段进行违法主体认定，采集违法证据，实现法律文书电子送达和线上缴纳罚款功能。”负责法制和案审的浦东城管执法局二大队大队长张宇锋说。

其中，以大数据确保违法主体的认定;巡查车智能摄像头通过视频甄别和图像对比分析的AI视觉算法技术侦查发现违法行为，并留存证据;同时，浦东城管执法局开拓性地使用具备唯一性、可溯源的电子公章以确保电子法律文书的真实有效;而通过“浦东城管”公众号或APP进行网上缴纳罚款则使违法商户大大节省了前往银行排队缴费的时间精力，加速整个流程。

“为保证数据安全，我们内部制定了严格的数据查看、导出流程与制度;另一方面，我们在进行执法流程设计时，尽可能避免采用生物信息数据。”浦东城管执法局信息指挥中心应急科科长刘健平说。

由此，依托智能设备、商户信息和非诉执行机制，浦东城管执法局实现了从证据获取、审核办案、告知送达到快处快缴的全链路零接触执法闭环，同时各个环节“留痕”的数据，成为AI不断学习、更加精准的基础。

此外，“非现场执法”设立了“首违免罚”、“阶梯式处罚”的规则，使执法既具效率，又不乏“人情味”。

“以前一天顶多接触3、4个案件，现在一天处理20个左右都没问题。但事实上，数字化转型几个月来，街道秩序类案件数量已经急剧减少了。”张江中队一线执法队员颜世钊说。

袁星超介绍，目前，浦东城管执法局已经设计完成3个“非现场执法”场景，未来会尽可能将更多合适的执法场景纳入范畴。而在目前尚不适用“非现场执法”的场景里，GPS、固定探头、无人机等先进科技正在被广泛应用于“现场线上执法”中，“双现执法”共同构成了数字化执法的“双璧”。

数据显示，截至今年4月9日，浦东城管执法局已办理非现案件1612件。其中，首违免罚预警案件共983件，已作出行政处罚决定的案件共629件;累计开展现场线上执法检查总次数19435次，初步实现了浦东城管日常执法检查模式的数字化转型。

数字化转型改变的不只是效率。颜世钊对此深有感受：“以前我们去现场执法，当事人总觉得你难以留存证据，又经常来督促、罚款，难免带有敌对情绪，但现在有完善的线上执法流程，避免了误解，我们也从单一的执法者转变为服务、管理和引导的角色，老百姓的态度逐渐由抵触、冷处理变为积极地守法守规，甚至参与到城市治理的过程中来。”

当前，在上海城市运行“一网统管”下，浦东“城市大脑”、浦东城管执法局综合信息平台、街镇城管中队微平台，以及执法队员手机APP执法终端，共同形成了全覆盖、立体化的城市精细“智”理网络。

但在张立新看来，这还远远不够。“数字化转型会带来对执法专业性、科学性更高的要求，以及内部创新机制、外部联动机制的革新，”张立新说，“我们只是刚起步，像绣花一样的城市管理精细化永无止境。”(樊中华 郁玫)