拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁补偿安置上不能达成一致吗？

随着城市化进程的加快，城市扩张和旧城改造使城市房屋拆迁成为必然，大量的房屋拆迁改善了居民的居住条件和环境，保证了城市建设的顺利进行。但同时，城市房屋拆迁工作中也存在着一些问题亟待解决。

1 存在的主要问题

1.1 拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁补偿安置上不能达成一致

城市房屋拆迁所产生的主要矛盾集中表现在拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁补偿安置上不能达成一致。

《中华人民共和国宪法》明确规定：“公民合法的私有财产不受侵犯”、“国家为了公众利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。国务院于2001 年6 月13 日新颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第24 条明确规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。根据原建设部发布的《城市房屋拆迁估价指导意见》第11 条：“拆迁估价的价值标准为公开市场价值”。上述所指的“房地产市场评估价格”应该理解为公开市场价格。自新条例颁布实施以来，我国大多数城市房屋拆迁补偿价格或地方政府拆迁补偿指导价均依据上述条例、意见以当地房地产市场价格进行补偿或基于市场价格进行补偿。

公开市场包括的要素有：买者和卖者完全出于自愿;具有适当的期间完成交易，而不是急于出售或急于购买;交易双方进行交易的目的在于最大限度的追求经济利益。

但是，拆迁补偿市场是不同于一般意义上的公开市场，是一个特殊的市场。根据现行拆迁政策，城市的某一区域一旦列入拆迁范围，拆迁基本上都是不可逆转的。被拆迁人不能选择是拆还是不拆，也不能选择是你拆还是他拆，惟一的选择权利就是房屋被拆后是选择货币补偿还是选择产权调换。假设选择货币补偿，名义上的补偿价格协商权，也往往由于被拆迁人在拆迁过程中的弱势地位而无法充分行使。况且，当拆迁人与被拆迁人尚未对拆迁补偿金额协商一致的情况下，只要按相关法规履行了相应程序和手续并进行证据保全，拆迁人就可以申请强制拆迁，这无疑是强买强卖的极端表现。这样特殊的交易条件和交易过程，与一般意义上的公开市场相去甚远，其成交价格(拆迁补偿价格)也很难是公平价格。因此，这些特殊的交易条件，决定了拆迁补偿市场是一个特殊的市场，是一个不完全的公开市场。而根据以公开市场价值标准进行的房屋拆迁估价，其估价结果必然会引起货币补偿金额的偏差，最终导致拆迁人与被拆迁人在房屋拆迁补偿安置协商上不能达成一致。

1.2 没有区别对待社会公共利益目的的拆迁和商业目的的拆迁

房屋拆迁分公共利益的拆迁和商业利益的拆迁。为了社会公共利益的需要，政府可以对个人房屋财产进行合法的限制和征收。但目前的立法没有将两者区别对待，没有对“公共利益的需要”进行严格界定。因此，个别地方政府将“公共利益的需要”的概念扩大化了。他们认为既然城市改造是为了城市的建设和发展，那么城市改造就是公共利益，如在某条大街上某片区域内要建若干个商业大厦，也被纳入城市改造的范畴，也属于公共利益等。于是，有了公共利益的名义，就可以审批并强制拆迁。这样，国家征收制度和拆迁权被滥用，导致拆迁纠纷日益突出。

1.3 旧城改造中城市土地使用权转移收益问题

一些地方政府在实施旧城改造计划或土地储备过程中，政府建设规划、土地管理部门拟定旧改区域，确定拆迁范围，发布拆迁公告，强制收回国有土地使用权，随后实行招、拍、挂转手向开发商出让，这一过程表面上看来透明公正，但通过转移土地使用权来谋求利益，在法理上站不住脚。国家享有国有土地所有权，被拆迁人享有国有土地使用权，被拆迁人作为土地使用权的权利人，享有、占有按合法的目的使用国有土地的权利，不受他人干涉。根据他物权优于自物权的原理，在合法期限内，被拆迁人的使用权是可以对抗国家的所有权的。政府在没有征得被拆迁人同意的情况下将土地出让给开发商，属于无权处分行为，如果得不到被拆迁人的追认，政府和开发商签订的土地出让合同无效。

1.4 拆迁补偿方式灵活性差，被拆迁人难抉择

根据《城市房屋拆迁管理条例》第23 条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换”。该条例自2001 年颁布以来，各地方政府基本上实行以货币补偿为主，房屋产权调换为辅的拆迁补偿方式，有的地方政府甚至仅实行货币补偿的方式。但是，随着拆迁规模和面积不断扩大，商品住宅房价飞涨，处于旧城区或是城市边缘“棚户区”的拆迁户以微薄的拆迁补偿已经难以购买新房。虽然各地方政府大力推进经济适用住房建设，但经济适用住房建设项目地理位置较偏，各种配套设施缺乏，如没有产权调换的补偿方式可供选择，被拆迁人很难做出抉择，并难以与拆迁人达成房屋拆迁补偿协议，最终造成拆迁停滞，项目进展缓慢。

2 提出的建议

2.1 拆迁估价应充分考虑拆迁补偿市场的特殊性，并通过适当的形式反映

为使拆迁估价的结果客观反映被拆迁房屋在拆迁补偿这一特殊市场中的价值，维护拆迁当事人双方的权益，拆迁估价中应当充分考虑拆迁补偿市场的特殊性，并将这种特殊性对拆迁房屋价值的影响，通过适当的形式反映出来。在采用公开市场价值标准，运用适当的估价方法估价得出结果的基础上，最后确定估价补偿结果时，应综合考虑一些拆迁估价中不可量化或未考虑的、会引起被拆迁人产生隐性损失或不利的价格影响因素，广泛地听取拆迁当事人和相关专家的意见，对估价结果进行适当的调整后(即可以由当地政府根据当地经济社会发展状况确定调整系数或由拆迁估价专家根据实际情况确定调整系数)，得出最终估价补偿结果。

2.2 明确界定“公共利益的需要”

在法律层面，应对“公共利益的需要”作出明确的界定，规范政府行使国有土地征用权或强制收回权的范围，设立“公共利益的需要”的认定程序。只有符合公共利益需要的项目才能批准征地和强制收回国有土地使用权。从保护群众合法权益和规范政府行为出发，完善征地和拆迁程序。同时，政府应该退出经营性用地的房屋拆迁，对于公益性拆迁之外的商业拆迁，应结合城市发展的需要来看待其正当性，在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下，必须依照商业模式而非现在的公益模式来拆迁，在补偿费用和安置上应给予房屋所有权人及时、充分的补偿。

2.3 取消对商业拆迁中的行政裁决制度，未经法院判决，不得强制拆迁

在房屋拆迁问题上，被拆迁人与拆迁人是平等的民事主体，行政权力无权直接介入。即使政府为了公共利益进行拆迁，做出强制拆迁的决定权也在法院，而不在各级政府手里。因此，必须让行政权力退出商业性房屋拆迁领域。房屋拆迁主管部门只能承担行政监督管理职能，在房屋拆迁过程的监管、听证、裁决等方面发挥应有的作用，而不能参与市场运作，直接充当拆迁人或接受委托实施拆迁，介入拆迁人和被拆迁人补偿安置问题等。

2.4 采取更加人性化的拆迁补偿方式，建立拆迁补偿用房预建和收储制度

在当前我国房价居高不下，购房消费者普遍处于弱势地位的形势下，政府应该采取以产权调换为主或加大产权调换比例的补偿方式，探讨尝试建立拆迁补偿用房预建和收储制度。可由地方政府根据未来几年的公建项目拆迁规划，统计出拆迁规模、拆迁面积和拆迁户数，然后在拆迁项目邻近区域从土地储备用地中或其他用地中，预先统一集建设拆迁房屋产权调换用房;或通过住宅一、二级市场，在房地产市场价格较低时，向开发企业大批量采购或收纳质优价廉、面积适中、户型合理、功能齐全的商品房或二手房，并在对收储住房进行简单适当装修后，建立拆迁补偿用房储备中心，向面临拆迁同时对这方面需求日益强烈的城市居民提供这类收储住房，被拆迁人可选择产权调换或产权调换和货币补偿相结合的方式。另一方面，这类收储住房在一定时期内也可作为拆迁安置临时用房。这样便增加了拆迁补偿方式的灵活性、机动性，既提高了拆迁补偿安置工作的主动性，又解决了部分被拆迁人的后顾之忧，在一定程度上缓解因上述原因而导致的拆迁难、拆迁慢、纠纷多的问题。