张锟：创新农村土地经营模式 巩固和完善农村双层经营制度|天天报资讯

土地作为农村最基本的生产资料，是乡村振兴的基础条件。改革开放以来，围绕着农民与土地的关系，我国不断深化农村制度改革，以解放和发展农村的生产力。在联产承包责任制实施40多年后的今天，农村的生产力水平尤其是农村人口数量和农业从业人口都发生了很大变化。如何适应这种变化，在“落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策”的同时，通过继续深化农村土地改革，巩固和完善农村双层经营制度，更好发展农村生产力，为共同富裕和乡村振兴提供更坚实的经济基础，是“三农”工作面临的最为紧迫的任务之一。

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一、准确把握双层经营制度的基本内涵

农村双层经营制度，是指我国农村实行联产承包制以后，以农村土地等生产资料集体所有为前提，以家庭承包经营为基础，农村集体统一经营和农户分散经营相结合的经营制度，这一制度包括如下基本内涵：

一是以土地为主要生产资料的集体所有。宪法规定，社会主义制度是我国的根本制度，我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这足以说明，土地集体所有制是农村的基础制度安排，是我国推进农业现代化的基础。农村经营制度的改革和完善必须坚持土地的集体所有制性质，习近平总书记指出，“深化农村改革，必须继续把住处理好农民和土地关系这条主线，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来”，“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了”。

二是集体经济组织是统一经营的基本主体。农村集体经济组织，是在20世纪50年代初开展的农业合作化运动中产生的，它是以自然村为基本单位，以农户将自己的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）交出来形成集体，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能、按劳分配的农业社会主义经济组织。它经历了改革开放前的互助组、合作社、人民公社和改革后的农业合作社或经济联合社等阶段。尽管由于认识不清等原因，一些地方在20世纪末的乡镇机构改革中撤销了农村集体经济组织，尤其是在农业税收改革和市场经济条件的作用下，农村集体的经营功能逐渐衰弱，但以村委会为主要依托的村集体始终都是农村生产经营的基本主体。2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国民法典》，把农村集体经济组织规定为特殊法人，进一步明确了农村集体经济组织的主体地位。

三是农户家庭是承包经营的权责主体。以家庭联产承包责任制为起点的家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是以农户家庭而不是以家庭人口个人为基本承包单元的。这就意味着无论是经营权利和收益权利，还是守土责任和联产责任，都是以家庭为主体的。改革之初的家庭人口，只是承包地分配数量的计量单位，但不构成独立的承包经营主体。因此，深化土地制度改革，延长农村土地承包经营权，必须以农户家庭为基本单位。

四是家庭联产承包合同是核心支撑。“家庭联产承包责任制”是以集体经济组织为发包方，以农户家庭为承包方，以承包合同为纽带而组成的有机整体。通过承包合同，把承包户应向国家上交的定购粮和集体经济组织提留的粮款等义务与承包土地的经营权利联系起来；把发包方应为承包方提供的各种服务明确起来，以契约形式明确了合同双方的经济关系。其中农户“联产”目标，重在发展农村经济，提高国家、集体和农户在农村经营中的收益；“承包”是分散经营的方式，体现的本质是“多劳多得”，以确保农户家庭的劳动收入；责任则是对双方的共同约束，村集体和农户既要共同保障土地的耕地质量和性质，又要为双方履约创造条件。

二、深入剖析双层经营实践中的突出问题

四十多年来，农村双层经营制度在实践过程中不断发展，经历了“统分双强”、“统弱分强”到“统分皆弱”的发展阶段。“统分皆弱”是当前农村双层经营实践中存在的突出问题。

“统分双强”阶段。改革初期，这一制度的主要实现形式是“联产承包责任制”，绝大部分农村实行了“大包干”，“交够国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”是这一制度的生动写照。农民作为从业劳动者的积极性大力提高，收入显著增加；农村集体通过村提留确保了土地所有者权益的实现，为村集体公益性事业的发展积累了一定的资金。这一阶段可谓具有“统分双强”的特征。

“统弱分强”阶段。21世纪初，为减轻农民负担，国家开始进行农业税费改革，从逐步缩小农业特产税征收范围、降低税率到清理整顿涉农收费项目，农户家庭的收入相应增加，集体收入则相应减少。到2006年全部取消农业税，农村集体的提留粮款也随之取消，绝大部分农村集体的收入来源终结，农村集体土地所有权在农村土地经营的利益结构中形成了虚置，农村集体从此陷入尴尬境地，农村双层经营制度进入了“统弱分强”的阶段。

“统分皆弱”阶段。随着城市的快速发展和农村人口的转移就业以及第一代农户家庭劳动人口的老化，农户家庭自主委托或流转他人代为经营的现象日益增多，甚至出现了因农户放弃经营而导致的土地撂荒现象，进而影响了我国的粮食安全。这个过程中，一方面通过土地流转实现相应的规模经营的种粮大户应运而生，绝大部分都绕开了农村集体这一土地所有者主体；另一方面，农户通过土地经营获得的收益越来越少，农村双层经营制度进入了“统分皆弱”的阶段。

至此，双层经营制度的基本根基面临动摇。这就是当前农村经营制度面临的突出问题，必须对农村集体统一经营和农户家庭分散经营的关系进行深度审视和及时调整，才能有利于促进农业农村现代化，实现共同富裕和乡村全面振兴。

三、以土地经营模式创新巩固和完善双层经营制度

党的十八大以来，以农村土地“三权分置”为核心的改革，是在坚持农村双层经营基本制度的前提下所取得的重大理论突破和实践创新，是我们深化农村土地制度改革的基本遵循。然而，由于大部分农村土地的第二轮承包尚未到期，也由于在理论认知上和政策规定上还不够清晰，巩固所有权、稳定承包权、放活经营权的改革还未达到应有目的，适应当前农业生产力发展需要的土地关系还没有完全建立起来。党的二十大报告指出：要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。

在这种重要精神指导下，就需要从巩固和完善农村基本经营制度入手，以提高土地产出效益为目标，创新经营模式，完善经营体系，提高经营效益，把深化农村土地改革与发展壮大农村集体经济和增加农户家庭收入结合起来，为巩固和完善农村基本经营制度探索有效路径。

一是坚持党的领导，完善组织体系。要建立健全基层党组织、乡村治理组织和集体经济组织。要强化党组织对农村集体经济组织的领导，对深化农村土地经营制度改革的领导，发挥农村集体经济组织的主体作用，对土地经营进行统一的协调与控制，引导村集体明确发展定位、制定发展目标、确定发展方向，盘活土地资源，畅通生产环节，激活生产要素，开展农业社会化服务，引导农户强化集体意识、参与意识和主体意识，主动推进土地规模化集约化经营，大力促进粮食增产、农民增收和农村集体经济发展。要选好集体经济组织负责人，壮大集体经济发展人才队伍。要制定相应的激励办法，加大农村基层干部激励力度，激励其带领其他成员和乡村居民着力发展集体经济，坚定不移走共同富裕之路。

二是要明确经营主体，促进统分结合。农村土地“三权分置”改革的关键与核心是稳定土地的承包权，就是要将原三十年前第二轮承包时所缔结的村集体和农户的合同关系稳定下来，为适应当前生产力需要的规模化、集约化、产业化经营而放活农村土地的经营权创造条件。当前最重要的是要通过增加农村土地经营的集体收益，把农村土地的集体所有权落实和巩固下来。2022年中央1号文件指出，要“加快发展农业社会化服务，支持农业服务公司、农民合作社、农村集体经济组织、基层供销合作社等各类主体大力发展单环节、多环节、全程生产托管服务”，为农村集体经济组织通过土地规模化经营增加收入创造了条件。调查表明，农村集体经济组织通过承接农户承包经营权的回流，委托种粮大户或社会企业进行托管经营或租赁经营，正在成为双层经营制度新的有效实现形式。

三是规范土地流转，促进规模化经营。在新一轮土地承包关系延续的窗口期，土地流转的速度正在走向加快的趋势，但土地的流转需要进行规范：要在农户自愿、集体同意的前提下进行流转，既不能违背农户自愿，又不能绕开集体。实践证明，凡是违背上述两项原则要求的都会面临诸多问题。2023年5月6日公布的《农村土地承包合同管理办法》强调，“农村土地承包经营应当巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保持农村土地承包关系稳定并长久不变”的同时，对合同的变更及终止提作了明确规定，为新一轮承包合同签订提供了基本遵循。其中最为关键的就是强调了承包合同是可以“变更”和“终止”的。通过变更和终止实现土地的规模化应当成为当前深化改革的重点。当然，在土地的规模化集约化流转过程中，要注意为传统农民延续生活方式留下土地空间。

四是完善治理结构，创新经营模型。为了更好充分利用农村集体的土地资源优势，吸纳政府资金和社会资本投入农村土地经营，增强单位土地的产出效益，就需要以集体经济组织为依托，连接种粮大户、农业服务公司、农民专业合作社、基层供销合作社及农业投资、担保公司等国有企业，通过构建多主体参与的集体经营组织，建立跨行业跨区域的经济联合体，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制。当前最重要的是妥善处理农户家庭、种粮大户和村集体经济组织之间的关系，把三个方面的积极性同时调动起来。要加强乡村职业经理人的培养，必要时引进专业的团队，对农村土地经营结构进行创新。目前农村土地的经营方式大致可以归纳出如下类型：农户自主经营型（包括农户独立经营型、农户托管经营型、农户租赁经营型、农户合作经营型等四种）、集体主导经营型（集体直接经营型、集体代管经营型、农户+集体股份合作经营型）和企业参与经营型（包括农户+企业、农户+集体+企业、农户+集体+大户+企业等合作经营类型）。

五是壮大集体经济，维护农户和村民权益。巩固和完善双层经营制度，必须以增加农户家庭和农村集体经济收入为根本，既要维护土地承包经营的农户家庭权益，又要保护村集体经济组织所有成员作为土地所有者的利益。当前，一些具有集体经济成员资格的家庭及其成员没有承包土地和一些年迈人口已经无力经营土地等两种现象的同时存在，是农村土地经营过程中面临的突出问题。如果没有集体经济组织的发展壮大和集体经济组织收入的增加，不仅前者的利益维护和福利保障难以实现，而且后者有成为新增贫困人口的风险，因为仅靠承包权收入和统筹养老金收入是难以满足其基本生活需要的。因此，发展农村集体经济、增加集体收入尤为迫切，农村集体经济组织作为农村土地的所有者和统一经营者，有责任通过加大统一经营力度，获取更多收入以增加调节能力，促进共同富裕。

（作者：张锟 单位：河南农业大学）